杭政办发〔2024〕55号
各苏木镇人民政府,旗直各部门:
根据《鄂尔多斯市人民政府办公室关于印发进一步加强耕地保护工作实施方案的通知》(鄂府办发〔2024〕15号)精神,经旗人民政府同意,现将《杭锦旗进一步加强耕地保护工作实施方案》印发给你们,请结合实际,认真组织实施。
杭锦旗人民政府办公室
2024年5月29日
杭锦旗进一步加强耕地保护工作实施方案
为深入贯彻党中央、国务院关于严格保护耕地的决策部署,严格落实《鄂尔多斯市人民政府办公室关于进一步加强耕地保护工作实施方案的通知》(鄂府办发〔2024〕15号)要求,进一步提升耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,以“零容忍”的硬态度和“长牙齿”的硬措施,坚决遏制耕地“非农化”,防止“非粮化”,牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线,推动耕地保护工作迈上新台阶、取得新成效。结合工作实际,制定本方案。
一、总体要求
(一)指导思想。深入学习贯彻习近平总书记关于加强耕地保护的重要指示批示精神,深入落实国家、自治区关于守住耕地保护红线、保障粮食安全的决策部署,充分认识新形势下耕地保护的新任务、新要求,坚决遏制耕地“非农化”、有效防止耕地“非粮化”,不断改革完善耕地占补平衡制度,着力提高高标准农田建设投入标准,坚持以高水平的耕地保护工作成效牢牢把握粮食安全主动权,有效助力高质量完成自治区“五大任务”、推进实现全市“三个四”任务目标。
(二)政策依据
——中央政策方面:近年来,党中央、国务院始终高度重视耕地保护问题。习近平总书记多次对耕地“非农化”“非粮化”问题作出重要指示批示。2022年全国两会期间,总书记强调:“要采取‘长牙齿’的硬措施,全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任,中央要和各地签订耕地保护‘军令状’,严格考核、终身追责,确保18亿亩耕地实至名归。”2023年11月30日《求是》杂志发表习近平总书记署名文章《切实加强耕地保护抓好盐碱地综合改造利用》。文章指出,耕地保护是一个系统工程,当前,要突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求。
——自然资源部政策方面:自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制的通知》(自然资发〔2021〕166号),要求要严格落实永久基本农田特殊保护制度;要严格管控一般耕地转为其他农用地;要严格落实永久基本农田占用与补划;要改进和规范建设占用耕地占补平衡;要严肃处置违法违规占用耕地问题。
——自治区政策方面:2022年,自治区党委书记孙绍骋到自治区自然资源厅调研时强调,切实把最严格的耕地保护制度落实到位。2023年年初,内蒙古自治区人民政府办公厅印发《关于进一步加强耕地保护工作的实施意见》(内政办发〔2023〕6号),充分贯彻落实了党中央、国务院坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”有关精神,明确提出:严格落实“六个严禁”要求(严禁违规占用耕地绿化造林、严禁违规超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设、严禁违法违规批地用地)。
——鄂尔多斯市政策方面:2023年、2024年我市相继印发了《耕地保护网格化监督管理实施方案的通知》(鄂府办发〔2023〕97号)《耕地保护田长制实施方案的通知》(鄂府办发〔2024〕16号),充分调动农村牧区集体经济组织和农牧民保护耕地的积极性,形成各部门密切合作、分工负责、齐抓共管的耕地和永久基本农田保护长效机制。按照“属地管理、分级负责、无缝对接、全面覆盖、责任到人”原则,建立三级网格化管理体系,以网格到人、责任到人的方式,进一步明确各部门在耕地保护监管工作中的职责,推动耕地保护监管关口前移,触角向下延伸,做到耕地保护监管不留死角、不留盲区。
(三)工作目标。围绕2022年“三区三线”划定我旗耕地保有量不得低于138.3153万亩和永久基本农田保护面积不低于90.2038万亩的目标,在全旗现有161.2945万亩耕地(其中,水田面积0.3817万亩、水浇地面积159.5123万亩、旱地面积1.4005万亩)的基础上,持续深入推进耕地保有量、永久基本农田保护、耕地进出平衡、耕地占补平衡、违法占用耕地治理、永久基本农田整改等重点工作,确保全旗耕地面积保持稳定合理增长、耕地质量实现整体逐步提升、耕地利用渐成聚合分布格局。
——近期目标:各苏木镇、各部门关于耕地保护的责任落实、执法监管、制度建设等工作水平持续提升,全社会耕地保护责任意识不断增强,耕地保护管理机制取得积极成效,耕地“非农化”“非粮化”得到有效遏制,违法占用耕地问题逐年下降,高质量完成上级下达耕地保护年度任务目标。
——远期目标:到2025年,以“田长制”为基础支撑的全民耕地保护体系全面推广、不断完善,持续形成耕地保护的齐抓共管“一盘棋”格局,耕地“非农化”“非粮化”和违法占用问题实现根本性、源头性遏制,耕地进出、占补面积保持动态平衡,耕地数量趋于稳定、质量显著提升,永久基本农田稳步增长,粮食产量达到鄂尔多斯市平均水平以上。
二、工作任务
(一)签订年度耕地保护责任书。为进一步压实耕地保护责任,全面推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,确保完成我旗的耕地保有量和永久基本农田保护面积任务目标,将耕地保有量、永久基本农田、耕地占补平衡、进出平衡、耕地整改恢复、违法占用耕地和永久基本农田共六项内容列为一票否决事项。按照2022年“三区三线”划定的耕地保有量不低于138.3153万亩,永久基本农田保护面积不低于90.2098万亩的目标,其中,锡尼镇2023年耕地保有量不低于19.1845万亩、永久基本农田保护面积不少于14.4042万亩;伊和乌素苏木2023年耕地保有量不低于25.1008万亩、永久基本农田保护面积不少于14.2008万亩;巴拉贡镇2023年耕地保有量不低于8.0199万亩、永久基本农田保护面积不少于4.9832万亩;呼和木独镇2023年耕地保有量不低于22.6762万亩、永久基本农田保护面积不少于10.6938万亩;吉日嘎朗图镇2023年耕地保有量不低于28.1399万亩、永久基本农田保护面积不少于23.0506万亩;独贵塔拉镇2023年耕地保有量不低于35.1940万亩、永久基本农田保护面积不少于22.8772万亩。(牵头单位:旗自然资源局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
(二)坚决守住耕地保护目标内现状耕地
1.强化国土空间规划管控。坚持国土空间地类的唯一性,以全旗国土空间规划及“三区三线”划定的耕地和永久基本农田为法定依据,引导全旗各类建设项目最大限度避免、减少占用耕地,严禁占用永久基本农田。(牵头单位:旗自然资源局,配合单位:旗发改委、旗工科局、旗林草局、旗水利局、旗农牧局、旗能源局、旗住建局、旗文旅局、旗生态环境分局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
2.深入开展耕地现状摸底。各苏木镇尽快摸清“三区三线”已划定耕地保护目标范围内(含永久基本农田)现状,加快完善耕地“一本账”,重点对永久基本农田内非耕地、违法违规占用耕地、耕地流向其它农用地、已建补充耕地库项目等开展全面自查,进一步摸清底数,建立问题台账,制定整改措施,强化责任落实,对整改恢复的耕地及时纳入日常变更调查,确保耕地保护目标范围内的现状耕地实至名归。(牵头单位:旗自然资源局,配合单位:旗农牧局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
3.严格实施耕地流出管控。要严格控制将一般耕地转为园地、草地、林地、设施农用地等其他农用地,从2024年1月起,各苏木镇要做到准确预估全年辖区实施农业生产结构内部调整等确需转变耕地用途的数量,做好耕地流进与流出的统筹安排,合理制定实施年度耕地流入计划,确保流入耕地具备长期稳定的耕种条件。确需调整流出的,依法依规履行审批手续。非合理范围新增耕地由各苏木镇自行消化。(牵头单位:旗自然资源局,配合单位:旗农牧局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
4.加强耕地保护目标种植用途管控。根据最新国土变更调查成果显示,杭锦旗耕地保护目标中存在实地未耕种面积10.8万亩,其中锡尼镇0.69万亩、伊和乌素苏木0.7万亩、巴拉贡镇1.08万亩、呼和木独镇3.34万亩、吉日嘎朗图镇2.01万亩、独贵塔拉镇2.98万亩(其中塔然高勒0.08万亩)。各苏木镇要采取措施,分类解决,要求本年度实现耕种并保持长期稳定耕种条件。(牵头单位:旗农牧局,配合单位:旗自然资源局、旗生态环境分局、旗林草局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
(三)加强永久基本农田保护管理
1.落实永久基本农田最严格保护制度。对“三区三线”划定的永久基本农田,严禁任何单位、个人擅自占用或改变用途,确保永久基本农田中的非耕地只减不增。各苏木镇人民政府、旗直各有关部门要严格落实《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《中华人民共和国粮食安全保障法》,依法依规严厉惩处占用永久基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等破坏永久基本农田的活动。(牵头单位:旗自然资源局,配合单位:旗林草局、旗水利局、旗住建局、旗能源局、旗生态环境分局、旗民政局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
2.严守永久基本农田禁侵禁占底线。严禁将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼,严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其它破坏耕作层的行为。严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带,严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施等破坏耕作层的行为。(牵头单位:旗自然资源局,配合单位:旗林草局、旗农牧局、旗住建局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
3.强化永久基本农田刚性约束。各苏木镇、旗直各有关部门在规划布局城乡建设、基础设施、生态建设等相关工作过程中,必须与永久基本农田布局充分衔接,原则上不得突破永久基本农田边界。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址难以避让永久基本农田的,必须在可行性研究阶段严格论证占用永久基本农田的必要性、合理性和补划方案的可行性,在经依法批准并落实占补平衡的基础上,可将能够长期稳定利用的耕地用于补划。严禁通过擅自调整苏木镇国土空间规划,规避占用永久基本农田的审批,实施生态建设的项目应当最大化避让永久基本农田。(牵头单位:旗自然资源局,配合单位:旗发改委、旗能源局、旗水利局、旗住建局、旗交通局、旗生态环境分局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
4.加强永久基本农田种植用途管控。禁止闲置、荒芜永久基本农田,推动永久基本农田逐步全面建成高标准农田。加大未耕种地块的恢复耕种力度。各苏木镇人民政府牵头,旗农牧、旗水利等相关部门配合通过加强农田水利建设,推进地块归并整理、强化地力培肥等措施,提高农牧民耕种积极性;对于无人耕种的,充分发挥苏木镇人民政府和嘎查村集体组织统一经营作用和功能,通过土地托管、代种代耕等方式,因地制宜恢复耕种。(牵头单位:旗农牧局,配合单位:旗自然资源局、旗生态环境分局、旗林草局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
5.建立永久基本农田储备区。将已建成高标准农田、垦造新增耕地、整治恢复的长期稳定利用耕地和永久基本农田以外的符合条件的优质耕地划入储备区,作为补划永久基本农田的可靠来源。储备区内耕地在补划为永久基本农田之前按照一般耕地管理使用,参照永久基本农田标准管护,实行年度动态更新,保持数量和质量稳定(牵头单位:旗自然资源局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
6.各苏木镇人民政府要将辖区内永久基本农田的位置、范围向社会公告,原则上在涉及永久基本农田保护任务的每个嘎查村设立1块田长制保护标志牌。(责任单位:各苏木镇人民政府)。
(四)提升耕地“占补平衡”管理水平
1.建立健全占用耕地补偿制度。有序实施补充耕地项目,严格落实“以补定占、占优补优、占水田补水田”要求,坚决防止“占多补少”“占优补劣”。各苏木镇要加强土地整治和高标准农田建设项目的管理,规范项目设计,强化项目日常监管和施工监理,认真做好项目竣工验收,严格按照国家和自治区要求进行新增耕地数量认定和质量评定,实行新增耕地先变更地类再验收报备,确保补充耕地的数量和质量符合要求。补充耕地项目要强化补充耕地后期管护,明确管护主体,落实管护责任,保障管护经费,确保补充耕地能够持续稳定耕种,防止出现撂荒及非耕地。(牵头单位:旗自然资源局、旗农牧局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
2.加强新增耕地管理。全面摸清耕地后备资源现状,建立后备资源数据库,为下一步实施补充耕地库项目提供数据支撑。各苏木镇积要积极与旗农牧部门对接沟通,加大对农牧部门实施的高标准农田建设项目新增耕地的挖掘力度,对符合要求的,及时申请新增耕地入库。全力推进新增耕地认证核实工作。2023年度土地变更调查共下发疑似新增耕地1229块,面积共31886.1812亩(其中:巴拉贡镇32块图斑,455.5363亩;独贵塔拉镇112块图斑,4276.6077亩;呼和木独镇85块图斑,5410.5625亩;吉日嘎朗图镇140块图斑,10343.8378亩;塔然高勒59块图斑,464.6095亩;锡尼镇559块图斑,6959.1085亩;伊和乌素苏木242块图斑,3975.9190亩)。上述图斑与林草中央审计下发的图斑均不重合,属于新增耕地图斑,各苏木镇要逐一核查,与旗林草、旗农牧等相关部门进行认定,确属合法耕地,可以保留耕种,旗自然资源局将在年度变更调查中予以确认;但是经排查认定属于违法开垦的处罚到位并恢复为开垦前地类的,旗自然资源局将在2024年的土地变更调查中恢复成原地类。(牵头单位:旗自然资源局,配合单位:旗农牧局,旗林草局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
(五)严格设施农业用地监管
严格落实设施农业用地备案监管机制,各苏木镇在设施农业用地备案过程中,坚持节约集约用地原则,根据苏木镇、村庄国土空间规划、农业发展规划、农业产业布局和农业生产计划,合理布局设施农业用地。嘎查村集体经济组织要严格落实管理主体责任,确保按规定使用土地。对单独选址的设施农用地项目和农牧民在房前屋后自建的设施农用地项目,要坚持落实分类管理要求。对单独选址的设施农用地项目全面实行上图入库管理,已建、在建的设施农业用地需在规定时限内全部上图入库,新建设施农业用地需在完成备案1个月内上图入库,并在年度国土变更调查中进行地类变更;对农牧民在房前屋后自建的设施农用地项目,要简化备案条件和程序,实行台账式管理,备案过程中严禁向农牧民收取任何费用。
各苏木镇人民政府牵头,旗有关部门配合,积极落实对设施农用地的全过程监管,实行“日常监管+动态巡查”模式,进一步加强土地复垦的管理和验收,确保对设施农用地不按照建设方案建设、改变用途、肆意破坏耕地等违法违规行为早发现、早制止、早查处,并对设施农用地是否破坏耕作层及时认定、规范处置。同时,各苏木镇每年至少开展一次专项检查或抽查工作,确保历年项目内外业检查比例不低于30%,当年新增项目实地核查比例不低于15%,杜绝“大棚房”问题反弹。(牵头单位:旗自然资源局、旗农牧局,责任单位:各苏木镇人民政府)。
(六)全力推进完成永久基本农田内和承诺复耕非耕地复耕复种工作。各苏木镇要积极开展复耕复种工作,同时,在开展复耕工作过程中,坚决防止“简单化”“一刀切”,不得脱离实际、违背农民意愿强制复耕,切实维护群众合法权益。各苏木镇于2024年6月15日前将本辖区内各类复耕复种落实情况报旗自然资源局汇总备案。
1.永久基本农田中的非耕地复耕。2023年度国土变更调查“一上”数据新发现的永久基本农田中的非耕地,自治区共下发图斑面积71.81亩(涉及巴拉贡镇0.97亩、锡尼镇0.57亩、吉日嘎朗图镇23.69亩、呼和木独镇2.54亩、独贵塔拉镇42.23亩、伊和乌素苏木1.81亩)。原则上应整改恢复为耕地。属于违法违规占用永久基本农田的,应依法依规严肃处理,责令恢复为耕地,确保纳入2024年国土变更调查日常变更为耕地。(责任单位:各苏木镇人民政府)。
2.耕地占补平衡专项整治内非耕地复耕。自治区反馈我旗历年补充耕地库项目中存在“非耕地”问题地块面积961.9725亩。目前,已整改815.997亩。剩余145.9755亩通过恢复耕种方式整改(呼和木独镇42.729亩、独贵塔拉镇12.9165亩、巴拉贡镇90.33亩)。相关苏木镇要保证相关地块能够在规定时限前达到出土出苗的要求,确保作物在2024年5月底前出苗,并提供实地举证照片。未纳入2023年度国土变更调查成果的,需于2024年6月底前纳入2024年国土变更调查日常变更,变更为耕地。(牵头单位:旗自然资源局,责任单位:苏木镇人民政府)。
3.永久基本农田划定成果核实处置图斑复耕。杭锦旗永久基本农田处置面积恢复耕种地块面积17.41亩(涉及巴拉贡镇0.67亩、锡尼镇2.67亩、吉日嘎朗图镇0.96亩、呼和木独镇7.46亩、独贵塔拉镇4.92亩、伊和乌素苏木0.73亩)。相关苏木镇要保证相关地块能够在规定内达到出土长苗要求,在2024年5月底前提供实地举证照片。(牵头单位:旗自然资源局,责任单位:苏木镇人民政府)。
(七)严厉查处违法违规占用耕地行为
1.加强耕地保护执法和追责问责。苏木镇执法机构是耕地保护的执法监管主体,要加强苏木镇执法队伍建设,推动监管关口前移、重心下沉,对耕地违法违规问题做到“即查即处、闭环管理”。对发生的重大典型案件,协同纪检监察部门追责问责。要加大对破坏耕地违法案件的查处力度,按月将耕地保护工作问题清单移交本级纪检监察部门开展监督检查。要坚持“查事查人”相结合,加大立案查处、挂牌督办、公开通报和违法惩处力度,对违法占用耕地10亩以上、永久基本农田5亩以上的旗区,旗本级暂停受理其辖区内土地报批及补充耕地项目,直至整改到位后方可解除限批;对于造成恶劣影响或其它严重后果的,同步移送纪检监察机关追责问责。同时,始终保持耕地保护高压威慑态势,严格执行《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2000〕14号)等有关规定,对造成永久基本农田5亩以上或者永久基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染的,涉及违法占用或毁坏林、草地的,移交司法机关追究刑事责任。(牵头单位:旗自然资源局、旗林草局,配合单位:旗公安局、旗人民法院,责任单位:各苏木镇人民政府)。
2.强化违法违规问题源头管控。各苏木镇要按照印发的耕地保护网格化监督管理实施方案,积极将耕地网格化保护管理责任纳入苏木乡镇(街道)、嘎查村(社区)网格化管理体系,建立网格导图、落实网格责任,形成以“田长制”为基础单元的耕地保护网格化、常态化监管机制,并通过加强辖区日常巡查,及时发现、通报违法违规占用耕地行为,全力遏制新增违法用地。各苏木镇人民政府要认真查摆执法不严、监管不力的问题,坚持刀刃向内,严明工作纪律,维护自然资源管理良好秩序。对出现的选择性执法、“人情执法”“吃拿卡要”等行为,依法依规严肃追责问责。严格落实“源头严防、过程严管、后果严惩”的要求,加强执法动态巡查,推行自然资源违法有奖举报等措施,动员公众参与执法监管,采用举报热线、互联网、微信等手段及时发现问题线索、迅速查办整改到位。(牵头单位:旗自然资源局)。
三、保障措施
(一)加强组织领导。成立由旗人民政府分管领导任组长、旗直各有关部门负责人为成员的杭锦旗耕地保护联合督查工作组,统筹推进全旗耕地保护工作。工作组下设办公室,办公室设在旗自然资源局,全面负责全旗耕地保护的日常督查督导、通报协调等工作,相关人员根据工作需要从旗林草、农牧等相关部门抽调。各苏木镇要结合实际健全完善组织领导机构,压实各级耕地保护责任。
(二)强化部门协同。旗直相关部门要按照职责任务,加强协作配合,共同抓好全旗耕地保护工作。旗自然资源局要严格落实耕地保护制度,细化分解耕地保护责任目标,建立完善耕地保护特别是永久基本农田管护体系;旗农牧局要实施耕地质量保护与提升行动,加强耕地轮作及耕地地力管理,严格防止耕地撂荒弃耕,有序引导农村牧区土地流转,引导新增耕地的粮食种植,防止耕地“非粮化”,加大对农村非法占用土地建设住宅的查处力度;旗财政局要通过现行经费保障渠道,支持耕地保护工作;旗发改、交通、工信、能源、水利、林草等部门在规划编制、项目审批和建设工作中,要强化耕地红线意识,处理好保护耕地、生态建设、保障发展之间的关系,切实做到有力保护、有效保障和有序开发。
(三)强化考核问效。把耕地保护工作纳入各苏木镇、旗直相关部门实绩考核指标,考核结果作为领导班子及其成员考核、奖惩和使用、调整的重要参考,因履职不到位造成较大损失或者不良影响的,按照有关规定追责问责。要将耕地保护情况纳入党委巡察监督和纪委监委监督检查范畴,以年度国土变更调查为依据,严格落实刚性指标考核要求,对耕地保有量、永久基本农田保护面积、耕地占补平衡和进出平衡落实情况、违法违规占用耕地情况等考核指标出现超标的,实行一票否决,并取消评优评先资格,重大问题终身追责。
(四)强化培训宣传。各苏木镇、旗直相关部门要将耕地保护作为党员干部教育培训的重要内容,并通过新闻媒体、报刊、网络新媒体等,积极选树先进典型,常态化开展耕地保护和粮食安全宣传。在划定后的永久基本农田周边设立标识牌,确定管护边界。在各苏木镇、嘎查村公告栏等醒目位置悬挂耕地保护宣传标语,让群众对耕地保护有更加直观的认识。要善于复制推广耕地保护的好做法好经验,加大对违法违规占用耕地行为的曝光力度,不断提升公众保护耕地的意识。要不断创新体制机制,引导社会资本积极广泛参与耕地保护工作,营造坚守底线、保护耕地的良好社会氛围。